Análisis Jurídico del Caso Patricia Benavides: La Nulidad que Desafía la Autonomía Constitucional

Sobre la Resolución Nº 231-2025-JNJ:

Análisis Integral de Fundamentos, Parte Resolutiva y Ejecución

I. INTRODUCCIÓN

El presente artículo tiene como objeto realizar un análisis jurídico integral de la Resolución Nº 231-2025-JNJ, emitida por la Junta Nacional de Justicia (JNJ), en la que se declara la nulidad de oficio de la Resolución Nº 089-2024-PLENO-JNJ y se ordena retrotraer el procedimiento disciplinario seguido contra Liz Patricia Benavides Vargas, Emma Rosaura Benavides Vargas y Azucena Inés Solari Escobedo.

La resolución objeto de análisis ha generado una considerable controversia jurídica, institucional y política por las implicancias que tiene en la estructura del Ministerio Público y en el principio de autonomía constitucional de dicho órgano. A través del presente estudio, se evaluarán los antecedentes, los fundamentos de hecho y derecho, la legalidad del procedimiento seguido, así como la competencia de la JNJ para emitir pronunciamientos vinculados a la restitución en el cargo de Fiscal de la Nación.

II. ANÁLISIS DE LOS ANTECEDENTES DE LA RESOLUCIÓN N.º 231-2025-JNJ

El procedimiento disciplinario contra Patricia Benavides se inició con el Informe Nº 055-2023-LITÑ-JNJ, que propició la apertura de un proceso ordinario por diversos hechos considerados graves en el ejercicio de sus funciones como Fiscal de la Nación.

El Pleno de la JNJ, mediante la Resolución Nº 089-2024-PLENO-JNJ, impuso la sanción de destitución a Patricia Benavides por faltas contempladas en los incisos 1, 10 y 13 del artículo 47 de la Ley de la Carrera Fiscal, declarando infundadas sus solicitudes de nulidad y agotando la vía administrativa. El mismo tratamiento se dio a las sanciones impuestas a Azucena Solari y Emma Benavides.

Sin embargo, en 2025 se reabre la discusión a partir de solicitudes de nulidad de oficio presentadas por las propias sancionadas, alegando vulneraciones al debido proceso, parcialidad de la instructora y uso indebido de pruebas.

El 6 de junio de 2025 se realiza un informe oral ante la nueva composición de la JNJ, participando la propia Patricia Benavides y su defensa técnica. Finalmente, mediante la Resolución Nº 231-2025-JNJ, se declara la nulidad de oficio del procedimiento sancionador, ordenándose la reposición de los sancionados.

III. ANÁLISIS DE LOS FUNDAMENTOS DE NULIDAD DE OFICIO

La JNJ sustenta la declaratoria de nulidad de oficio en cinco fundamentos principales, los cuales analizamos según su encaje en las causales del artículo 10 del TUO de la Ley 27444:

1. Celeridad inusual del procedimiento: La fase instructora se desarrolló en 43 días, lo cual, si bien resulta atípico, no configura por sí solo una nulidad de pleno derecho, salvo que se demuestre un perjuicio directo al derecho de defensa, lo que al parecer no fue acreditado.
2. Desacumulación con base en norma inaplicable (art. 51 NCPP): Si bien se utilizó un precepto del Código Procesal Penal sin sustento para aplicación supletoria en sede administrativa, ello podría configurar infracción al principio de legalidad. Sin embargo, no se estableció cuál fue el perjuicio real generado. Cabe precisar que la JNJ no ofreció fundamentación expresa que justifique la aplicación supletoria de dicha norma procesal penal en sede administrativa.
3. Coincidencia de la firma del informe con la inhabilitación legislativa: Se aduce que la instructora firmó el informe el mismo día en que fue inhabilitada. Sin embargo, la competencia cesa con la publicación oficial, no con la emisión del acuerdo parlamentario.
4. Firma de resolución estando ya inhabilitada: Este punto sí configura nulidad de pleno derecho conforme al art. 10.1 del TUO de la Ley 27444. Se habría emitido aparentemente un acto, por un funcionario carente de competencia formal. En caso de verificarse plenamente estos hechos como han sido narrados, estaríamos ante una infracción grave que sí acarrea nulidad automática, aunque ello requiere verificación plena para no incurrir en una ratificación automática de fundamentos insuficientemente comprobados.
5. Admisiones desiguales de medios probatorios: No se demostró arbitrariedad manifiesta en la denegatoria de la pericia, ni una afectación directa al derecho de defensa. La resolución analizada no desarrolla suficientemente este extremo en sus fundamentos, limitándose a una narración fáctica sin un análisis jurídico adecuado.

Asimismo, debe recordarse que el cargo de miembro de la JNJ es a tiempo completo y con responsabilidad en sus decisiones, conforme al artículo 12 de su Ley Orgánica, lo que obliga a un análisis riguroso y fundamentado en cada voto.

Conclusión de esta sección: Sólo el punto 4 tiene capacidad jurídica autónoma para generar una nulidad de pleno derecho, y ello limitado al acto emitido sin competencia, no a la totalidad del procedimiento disciplinario.

IV. SOBRE EL REQUISITO DE UNANIMIDAD SEGÚN EL ART. 213.5 DEL TUO DE LA LEY 27444

El artículo 213.5 establece que la declaratoria de nulidad de oficio en procedimientos sancionadores emitidos por consejos como la JNJ solo puede realizarse por acuerdo unánime de todos sus miembros.

1. Interpretación literal del término "miembros": No se distingue entre habilitados o no habilitados. Por tanto, la interpretación conforme al principio de legalidad debe incluir a los siete miembros titulares, salvo vacancia, remoción o impedimento debidamente acreditado.
2. Jerarquía normativa y reglamentos: El artículo 5 del Reglamento Interno de la JNJ no puede contradecir lo dispuesto en una norma de mayor jerarquía como es la propia Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General, asi como el propio TUO de la misma ley. Su uso para restringir el cómputo de la unanimidad deviene en inconstitucional.
3. Consecuencias de la omisión de un voto: Si no se obtuvo el voto favorable de todos los miembros, la decisión es nula de pleno derecho por incompetencia del órgano emisor.

V. ANÁLISIS DE LA RESTITUCIÓN COMO FISCAL DE LA NACIÓN

La parte resolutiva de la Resolución Nº 231-2025-JNJ no sólo anula la destitución como fiscal suprema, sino que ordena la reposición de Patricia Benavides como Fiscal de la Nación.

1. Competencia de la JNJ según art. 154 de la Constitución: La JNJ solo tiene competencia para ratificar y destituir fiscales. La designación del Fiscal de la Nación corresponde exclusivamente a la Junta de Fiscales Supremos (art. 158 de la Constitución).
2. Vigencia del nombramiento de Delia Espinoza: La actual Fiscal de la Nación fue designada mediante acto válido, emitido por la Junta de Fiscales Supremos. Dicha decisión no ha sido impugnada ni anulada.
3. Ausencia de congruencia interna en la resolución: No se analiza ni se declara nulo el acto que nombró a la actual titular del cargo. Se pretende extender automáticamente la reposición sin evaluar la existencia de vacancia. Pese a la decisión de la JNJ, esta no puede extender sus efectos sobre la designación hecha por la Junta de Fiscales Supremos.
4. Vulneración de la autonomía del Ministerio Público: La JNJ, al intervenir en una decisión propia de la Junta de Fiscales Supremos, invade competencias constitucionalmente asignadas.
5. Incompatibilidad con el régimen de dedicación exclusiva: De acuerdo con el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, los miembros de la JNJ ejercen sus funciones a tiempo completo. Sus decisiones deben ser adoptadas en pleno respeto de la exclusividad y responsabilidad funcional que ello implica.

Conclusión: Este extremo de la resolución deviene en nulo de pleno derecho por incompetencia formal, falta de congruencia y violación del principio de autonomía institucional.

VI. SOBRE LA EJECUCIÓN DE LA RESOLUCIÓN Y LA OPOSICIÓN VÁLIDA DE TERCEROS AFECTADOS

La resolución Nº 231-2025-JNJ ha sido emitida al amparo del procedimiento de nulidad de oficio; sin embargo, su ejecución presenta serias limitaciones jurídicas que la tornan inejecutable en lo que respecta al cargo de Fiscal de la Nación, por las siguientes razones:

1. Ejecución limitada: Si bien los actos administrativos son en principio ejecutables, los efectos de esta resolución son jurídicamente inejecutables respecto al cargo de Fiscal de la Nación, por exceder la competencia formal de la JNJ y vulnerar la autonomía del Ministerio Público.
2. Base normativa para la oposición: Conforme al artículo 12.2 del TUO de la Ley 27444, los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto declarado nulo, fundando y motivando su negativa. La inejecutabilidad se sustenta también en las causales de nulidad establecidas en el artículo 10 del mismo cuerpo legal. La ley establece expresamente que: “Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.” Este artículo habilita al Ministerio Público, en especial a la Junta de Fiscales Supremos y a la Fiscal de la Nación en funciones, a oponerse válidamente a la ejecución de la Resolución Nº 231-2025-JNJ en tanto el cargo de Fiscal de la Nación está siendo ejercido por una autoridad válidamente designada, cuya situación jurídica no ha sido revocada ni anulada.
3. Principio de legalidad reforzado: Al tratarse de un acto viciado de nulidad absoluta, su cumplimiento no puede ser exigido válidamente, ni sus efectos pueden desplegarse en el sistema jurídico.
4. Inexistencia de efecto automático de reposición: La resolución de la JNJ no puede ejecutarse sin evaluar la situación jurídica de terceros. El nombramiento de la actual Fiscal de la Nación fue dispuesto mediante acto regular por la Junta de Fiscales Supremos (artículo 158 de la Constitución), y no existe pronunciamiento judicial que lo declare inválido.
5. Causal de nulidad conforme al artículo 10 del TUO de la Ley 27444: La propia resolución de la JNJ se encuentra incursa en una causal de nulidad de pleno derecho, al incurrir en: “Contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.” (art. 10.1). Además, si se llegara a comprobar concertación indebida, presión política o manipulación funcional en la emisión de esta resolución, podría incluso configurarse lo dispuesto en el artículo 10.4: “Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dictan como consecuencia de la misma.”
6. Vías para restablecer el orden constitucional y legal:

• Primera vía: Revisión o nulidad de oficio por parte de la propia JNJ, si esta admite la inconsistencia interna de su decisión, sería la acción más acertada y correcta que la propia entidad podría realizar, pero es muy poco probable que lo haga debido a que la institución de la nulidad de oficio no se realiza con regularidad debido a las responsabilidades que genera para la administración pública.

• Segunda vía: Iniciar una acción contencioso-administrativa presentada por el Ministerio Público, con solicitud de una medida cautelar inmediata. Esta es la vía adecuada para cuestionar la cuestionada resolución de la JNJ en cuestión, pese al tiempo que tendría que durar hasta que la autoridad judicial la declare nula y de ser posible establezca las responsabilidades hacia el pleno dela JNJ.

• Tercera vía: Pronunciamiento institucional de la Junta de Fiscales Supremos, reiterando la validez de la designación actual de la Fiscal de la Nación, lo cual ya lo ha venido haciendo de manera atinada.

• Descartadas: Acciones como el amparo o proceso competencial resultan poco viables dada la politización del Tribunal Constitucional y los pronunciamientos previos de algunos de sus miembros y que ya adelantaron opinión.

CONSIDERACIONES FINALES

La Resolución Nº 231-2025-JNJ se presenta no solo jurídicamente cuestionable, sino también institucionalmente riesgosa. En su extremo referido al cargo de Fiscal de la Nación, es inejecutable, y los funcionarios del Ministerio Público no están obligados a su cumplimiento, conforme al artículo 12.2 del TUO de la Ley 27444.

Además, el uso de la nulidad de oficio por parte de la JNJ, sin una base constitucional sólida, vulnera los principios de competencia, congruencia y respeto a la autonomía del Ministerio Público. A su vez, el acto mismo desde este análisis jurídico, se encuentra incurso en una causal de nulidad de pleno derecho, conforme al artículo 10 de la ley mencionada.

El respeto al ordenamiento jurídico exige que las controversias derivadas de esta resolución se canalicen exclusivamente por vía judicial, evitando la ejecución de actos que puedan consolidar una situación jurídica contraria al Estado de Derecho.